Jak dál v informatizaci státní správy

V pořadí už čtvrté Kavárně Computerworldu se tentokrát sešli vedoucí pracovníci významných počítačových firem...


V pořadí už čtvrté Kavárně Computerworldu se tentokrát sešli vedoucí pracovníci
významných počítačových firem s představiteli státní správy, aby spolu
diskutovali o složité problematice informatizace české veřejné správy. Cílem
této debaty bylo konfrontovat dva pohledy na tuto otázku, konfrontovat přístup
lidí z oblasti IT se zkušenostmi politiků.
Samozřejmě, že tak komplikovaná problematika, jakou je informatizace veřejné
správy, s sebou nese celou řadu kritických míst, jedno však bylo zvláště
patrné. Je to výrazně odlišný způsob myšlení a výrazně odlišné zkušenosti lidí
z počítačového prostředí na straně jedné a představitelů veřejné správy na
straně druhé.
V následujícím materiálu bychom vám chtěli přiblížit hlavní okruhy
diskutovaných problémů a nabídnout vám možná i trochu jiný způsob vidění, než
jaký panuje v komunitě IT, či naopak v prostředí pracovníků veřejné správy.
Cílem tohoto článku není prosazovat či vnucovat jakýkoliv názor, cílem je
ukázat tuto složitou problematiku z více úhlů pohledu a doufat, že tím
přispějeme k větší otevřenosti obou stran názorům toho druhého, což je podle
našeho mínění jedním z primárních předpokladů konečného úspěchu.
Diskuse v internetové kavárně QED ve Štěpán-ské ulici v Praze
se zúčastnili: Jan Mládek, náměstek místopředsedy vlády ČR, Miloslav Vaněk,
první náměstek ministra práce a sociálních věcí, Karel Berka, předseda Úřadu
pro státní informační systém, Miroslava Matoušová, zástupkyně ředitele spojení
a informatiky Ministerstva vnitra ČR, Roman Kučera, vedoucí oddělení
mezirezortní koordinace a bezpečnosti informačních systémů Ministerstva financí
ČR, Zdeněk Přibyl, generální ředitel IBM ČR, Pavel Rosendorf, generální ředitel
EUnet CZ, Martin Procházka, ředitel OKsystem a Pavel Hrdlička, ředitel
strategických projektů a projektů datových sítí IBM.

Ústava
Veřejná správa a její podmnožina správa státní, jsou svou podstatou úzce spjaty
s ústavou této republiky a jejími zákony. Proto i charakter a podoba
informačních systémů ve veřejné správě musí být určována ústavou. Ke 2. 11.
1998 existovalo v České republice 483 informačních systémů, které měly ze
zákona povinnost provozovat některé z orgánů veřejné správy.
Diskutující se shodli na tom, že ve světle těchto faktů je představa jediného,
jednotného informač-ního systému pro celou státní či dokonce veřejnou správu
značně iluzorní.
Informační systémy ve veřejné správě jsou v drtivé většině nikoliv cílem samy o
sobě, nýbrž prostředkem, jak podporovat nějakou činnost orgánu veřejné správy
(výjimkou, kdy informační systém má význam sám o sobě je třeba matrika nebo
Obchodní rejstřík), jsou tedy součástí výkonu veřejné správy. Z toho vyplývá,
že neexistuje jednorázové vyřešení problému jednou provždy, jedinou cestou je
trvalé, průběžné řešení stále nových problémů, které se při výkonu státní
správy objevují.
Ze značného množství informačních systémů ve státní správě vyplývá nutnost
koordinace. Bohužel, na řízení této koordinace participuje příliš vysoký počet
subjektů.

Současný stav
Při charakterizaci stávající situace je třeba si uvědomit, že v řadě rezortů a
pracovišť veřejné správy již bylo vybudováno poměrně značné množství kvalitních
informačních systémů. Nejsme tedy v bodě nula. Proto nezbytným krokem při
úvahách, jak dál v informatizaci státní správy, je inventura současného stavu.
Z hlediska IT firem je zachování kontinuity stávajících systémů velice
důležité, protože nejde jen o samotné IS, ale také o jejich údržbu a rozvoj.
Problém je v tom, že systémy, které jsou ze zákona spolu nuceny komunikovat,
nejsou na tuto komunikaci připraveny. To se týká jak těch informačních systémů,
které vznikly konverzí ze starých, tak těch, které jsou zbrusu nové.
Jak již bylo řečeno, legislativa si v zásadě vynucuje existenci informačních
systémů pro jednotlivé rezorty. Je zde sice idea několika klíčových registrů (o
tom později), které by byly společné pro všechny orgány veřejné správy, faktem
ovšem je, že za současné situace se žádný z rezortů nechce vzdát svých
kompetencí a tedy i odpovědnosti za provozování té které databáze. Proto je
tedy důležité přesně tyto kompetence stanovit a precizovat je z hlediska
povinnosti poskytnout určité údaje. Je také třeba se dohodnout na standardizaci
komunikace mezi jednotlivými aplikacemi, provozovanými na různých rezortech.
Za pozitivní všichni zúčastnění považují fakt, že se otázky in-formatizace
státní správy dostaly do programového prohlášení vlády, že se o nich mluví ve
volebních programech, diskutuje se o nich v médiích.

Registry
Idea společných registrů spočívá v představě, že by zde existovala trojice
vzájemně provázaných registrů obyvatel, organizací a adres. Nový registr
obyvatel by obsahoval rodné číslo, případně číslo pojištění (uvažuje se, že do
budoucna bude zřejmě nutno princip rodného čísla opustit), dále by zde bylo
uvedeno příjmení, jméno, rodné příjmení, pohlaví, státní příslušnost, rodinné
vztahy a adresa občana. U adresy je poněkud diskutabilní pojem "trvalý pobyt",
který právo Evropské unie nezná. Naopak větší význam se v Evropské unii
přikládá evidenci obyvatel na základě jejich zaměstnání.
Druhý registr by byl územně identifikační registr tedy jednoznačný seznam
objektů a adres s jednoznačnými identifikátory.
Třetí, poslední registr by obsahoval organizace (všechny firmy a samostatně
výdělečně činné osoby), které mají IČO. U organizací je vhodné evidovat i
odloučená pracoviště, která mají oddělení příjmu pracovníků a mzdové útvary.
Jádro těchto registrů by mělo být závazné pro všechny informační systémy.
Důležitou vazbou mezi registry je "obyvatel bydlí na adrese",
"organizace/pracoviště sídlí na adrese" a "obyvatel je zaměstnán u organizace".
Registry by měly být co do obsahu jednoduché struktury, ovšem od data zavedení
by měly obsahovat historii, tedy změny v záznamech a vazbách, k nimž u daného
subjektu docházelo.
V současné době je problémem to, že ptáme-li se z jednoho IS veřejné správy do
druhého a nedostaneme odpověď, nevíme zda je to tím, že daný subjekt v té
databázi nefiguruje, či zda jde o nedostatečnou či chybnou identifikaci.

ÚSIS
Úřad pro státní informační systém chápe většina zúčastněných jako instituci,
která by měla vytýčit mantinely a stanovit koncepci informační politiky státu.
Jako metodologický orgán by měla předkládat doporučení, kterým by posléze Rada
vlády pro informatiku dala legislativní rámec.
Rada vlády pro informatiku by podle ředitele ÚSIS Berky měla fungovat pod
vedením místopředsedy vlády Mertlíka a jeho náměstka Mládka. Pod touto vedoucí
úrovní by měla existovat úroveň odborná, ve které budou zastoupeni vedoucí
informatiky institucí státní správy. Na této úrovni se budou posuzovat návrhy a
podávat ke schválení Radě vlády. Návrhy budou předkládat specialisté z praxe a
odborníci z univerzit v menších specializovaných týmech, které tvoří 3. úroveň
tohoto systému.
Jako prioritu ÚSIS vidí jeho ředitel Berka informatické vzdělávání úředníků na
nejnižších úrovních státní správy, tedy těch, kteří přicházejí bezprostředně do
styku s občanem.
Pokud jde o pravomoci Rady vlády pro informatiku, představa o tom, že to bude
orgán, který dá svým závěrům vládní posvěcení a výrazně tak zjednoduší jejich
prosazení, tato představa je zřejmě poněkud idealistická.
Ani sama vláda není kompetentním orgánem pro všechny systémy státní správy,
natož pak systémy veřejné správy. Rada vlády je, jak z názvu vyplývá, orgánem
poradním a tudíž nezbavuje příslušné ministry sebemenší části jejich ústavní
zodpovědnosti. Byť třeba jen zodpovědnosti politické.
Stejně tak iluzorní je zřejmě představa, že se všichni členové vlády bez
problémů shodnou na nějakém jednotném řešení. Jak již bylo řečeno, politika je
boj o moc a z toho logicky vyplývá, že málokdo bude ochoten se části této moci
vzdát. Byť jen tím, že předá část kompetencí v oblasti informačních systémů
někomu jinému.
Jestliže se tedy má za těchto okolností něco prosadit, je nutné, aby to bylo
pro všechny zúčastněné výhodné. Proto je třeba, aby ÚSIS vytvořil určitý
standardizační rámec, který by položil základ pro vytvoření rozumného, vše
propojujícího (nikoliv zahrnujícího) systému.
Velice důležitý je v tomto smyslu tlak na politiky vyvíjený jak občany, tak (a
to je zřejmě mnohem efektivnější) sjednocenou komunitou podnikatelů, s cílem
vytvoření společenského klimatu příznivého pro řešení těchto otázek.
Legislativa versus IT
Počátkem 90. let vzniklo v ČR množství zásadních zákonů, které odrážely prudkou
změnu reality. Problém těchto zákonů spočívá v tom, že je psali lidé, kteří
rozumějí legislativě, ovšem nemají hluboké praktické zkušenosti s informační
problematikou. Výsledkem je přijetí zákona, který není možné realizovat bez
výpočetní techniky, ale který zároveň není na použití výpočetní techniky
připraven. Paradoxně nejlépe vyhovuje požadavkům nejmodernější výpočetní
techniky námořní rejstřík, který je vytvořen podle verze z konce 40. let.
Z druhé strany je reforma veřejné správy velice komplexním problémem, který
nezahrnuje zdaleka jenom otázku zavádění informačních technologií, a reforma
veřejné správy tedy nemůže být tažena informatiky.
Informatik by měl zřejmě vstoupit do přípravy zákona v období mezi jeho návrhem
a vytvořením paragrafované verze.
Problém představitelů IT je v příliš technologickém přístupu k problémům, které
mají ovšem řadu dalších aspektů. V diskusi např. padl návrh, pověřit jednu
zdravotní pojišťovnu výběrem pojistného od všech občanů, protože je to
jednodušší. Autor tohoto návrhu si ovšem neuvědomuje, že nejde jen o
technologickou záležitost, ale že jde o vysoce politické rozhodnutí. Ostatní
pojišťovny mimo VZP jsou soukromé instituce, a nelze s nimi tudíž jednat jako s
institucemi veřejné správy. Kupříkladu jejich peníze už se pohybují v oblasti
mimo státní rozpočet.
Při diskusi o problematice informatizace veřejné správy nelze opomenout takové
otázky, jako je problém ochrany dat. A je třeba uvažovat velice perspektivně.
Když např. Marie Terezie zavedla v matrikách rubriku náboženské vyznání, jistě
netušila, že za druhé světové války bude tento údaj zneužit proti jisté skupině
našich spoluobčanů.

Rok 2000
Mimořádně vážný je ve veřejné správě problém roku 2000. Česká republika
zareagovala pokud jde o systémová opatření pomalu. Vláda dostala po politické
linii varování od vlád USA, Velké Británie a SRN a zvláště důrazné pak bylo
varování ze strany Světové banky, která považuje řešení problému roku 2000 za
jednu z priorit.
V rozvinutých zemích se této otázce intenzivně věnovali a jsou na rok 2000 v
zásadě připraveni, chudé rozvojové země mají zase málo počítačů a díky tomu je
"bomba tisíciletí" příliš neohrožuje. Kritická je situace v zemích, kde je
relativně slušná vybavenost počítači a existuje tam dost systémů, které by se
mohly zhroutit, ale na druhé straně zde byl podceněn problém roku 2000. Sem
patří i Česká republika.
Jak dál
V české veřejné správě existuje již minimálně 5-10 úspěšných projektů, které
vznikly v 90. letech. Za každým z těchto projektů se dají v implementačních
týmech vystopovat lidé, kteří projekt absolvovali od začátku do konce. Jejich
zkušenosti by mohly být pro ÚSIS velice cenné.
Důležité je, aby informatici formulovali, co je dnes potřeba a aby tato vize,
až bude formulována, prošla odborným tiskem a diskusí odborné veřejnosti.
Chceme-li spět k informační společnosti, je třeba získat podporu široké
veřejnosti a neuzavírat se do skleníku světa IT. Pak se informační politika
státu může stát jednou z prioritních oblastí.
Je třeba vyjít z reformy státní správy. Důležitá je především redefinice
procesů ve veřejné a státní správě.
Musíme si uvědomit, že dlouho tu nebude žádný "ideální systém" a že postupný
přechod na vzájemně propojené systémy bude pro mnohé představovat řadu
komplikací. Což je zvláště pro politiky, kteří mají rádi rychlé výsledky, které
jim pomohou obhájit mandát, leckdy nepříjemné a svádí je to k tomu, věci raději
neřešit.

Závěrem
V diskusi zaznělo i toto: "Státní správa je takový kolos, který bude vždycky
nějak fungovat. Stát se nemůže zhroutit. Říkáte "musíme vyřešit problém roku
2000". No, měli bychom. Ale že musíme? O tom si troufnu pochybovat." Státní
informační systém de facto existuje pořád. V každém okamžiku. Jde jen o to, jak
ho chápeme.
Proto je primární definovat si, jaký stát chceme a otevřít diskusi na toto
téma. A pokud jde o informatizaci veřejné správy, velice důležité je, aby se
jak informatici, tak představitelé veřejné správy neuzavírali ve svých ulitách
a otevřeně komunikovali nikoliv ve snaze vnutit tomu druhému svůj názor, ale i
pochopit pohled druhé strany.
9 0044 / jaf









Komentáře
K tomuto článku není připojena žádná diskuze, nebo byla zakázána.