Svět počítačů a česká veřejná správa na cestě do Evropy

Na stránkách novin a počítačových časopisů, na obrazovkách i na odborných setkáních se stále častěji objevují ...


Na stránkách novin a počítačových časopisů, na obrazovkách i na odborných
setkáních se stále častěji objevují slova o informačních systémech státní
správy, o informatizaci společnosti, o reformě veřejné správy pomocí
informačních technologií atp. Je to směr, který zdánlivě odpovídá vývoji v
jiných zemích. Ale jdeme opravdu stejnou cestou?
Odlišnosti v oblasti veřejné správy
Český pohled na užití informačních systémů ve veřejné správě se určitým
způsobem liší od pohledu mnoha zemí OECD i od praxe v zemích, které jsou členy
EU nebo se na členství připravují. Rozdíl nespočívá v neznalosti moderních
technologií nebo ignorování příslušných evropských směrnic. Týká se především
domácího podcenění (I) významu a komplexnosti veřejné správy, (II) vztahu mezi
veřejnou správou a veřejností a (III) role informačních a komunikačních
technologií (dále ICT) v reformě veřejné správy.
(I) Ve srovnání s ostatními zeměmi naše společnost dosud nedoceňovala význam
veřejné správy jako specifického vzájemně propojeného systému, jehož fungování
nebo nefungování zásadním způsobem ovlivňuje chod věcí v celé zemi i schopnost
země konkurovat v globalizujícím se prostředí. Projevů tohoto stavu je celá
řada. Ve státní správě, která je podmnožinou správy veřejné, u nás stále
převažuje resortní přístup. Přes postupující proces evropské integrace jako
bychom si dosud neuvědomovali, že se v mnohojazyčném mezinárodním prostředí
musí umět pohybovat a obhájit své zájmy nejen podnikatelé, ale také veřejná
správa. Příčiny takovéhoto zúženého a sebestředného pohledu jsou různorodé a
mnohdy mají dlouhé historické kořeny. Podstatné ale je, že nevnímáme, jak se
tímto podceňováním veřejné správy od svých vzdálených i blízkých sousedů lišíme
a jak byla reforma veřejné správy dosud pojímána dílčím způsobem.
(II) V České republice zatím nedošlo k transformaci veřejné správy, která v
zemích se stabilní demokracií probíhala od 70. let a která umožnila přechod od
správy nařizující a vymáhající ke správě orientované na potřeby občana. Při
tomto modernizovaném pojetí veřejná správa poskytuje občanům a podnikatelům
služby jako svým uživatelům či zákazníkům.
Zároveň občana respektuje jako partnera a vytváří určitý prostor pro jeho
zapojení do věcí veřejných. Z toho v praxi vyplývá jak odlišný pohled správy na
občana, tak jiný způsob formulování úkolů a volby metod a nástrojů. To se
samozřejmě promítá i do využívání ICT ve veřejné správě.
Odlišné pojetí informačních politik
Mnohé země OECD (v čele s USA) velmi intenzivně hledají, prosazují a uplatňují
způsoby, jak pomocí ICT zefektivnit a zkvalitnit veřejnou správu a jak posílit
schopnost země konkurovat v mezinárodním prostředí. Tyto tendence postupně
vedou k další změně pojetí a rozsahu veřejných služeb a v přibližně desetiletém
výhledu se očekává, že budou odstraněny rozdíly mezi kvalitou veřejné správy a
jejích služeb ve městě a ve vzdálených obcích, že bude možné nepřetržité
samoobslužné využívání těchto služeb, včetně služeb vyžadujících elektronické
ověření totožnosti.
Přes tyto dalekosáhlé plány není klíčovým tématem informačních politik
jednotlivých zemí sjednocení všech evidencí, resp. informačních systémů státní
správy, a "on-line" přístup k datům, jak přes četné debaty a námitky vždy znovu
zaznívá v Čechách. (Spojování různorodých administrativních zdrojů v mnoha
zemích prostě není z principu možné, obzvláště obsahují-li osobní údaje.)
Klíčovými tématy jsou větší srozumitelnost veřejné správy a především její
zefektivnění, to se týká vlastního provozu a činností správy i služeb
poskytovaných občanům. Tento druh pohledu je patrný z níže uvedené tabulky,
která shrnuje britské principy možnost volby, spolehlivost, dosažitelnost,
efektivnost, racionalizace, veřejná dostupnost informací a ochrana před
zneužitím, platné pro využívání ICT ve veřejné správě. Součástí tabulky jsou
také kritéria stanovená pro hodnocení návrhů a provozu aplikací ICT pro
veřejnou správu.
"On-line" přístup ke službám bývá skryt pod nadnárodně užívaným heslem
"government on--line". Sliby a programy spojené s tímto heslem se v
jednotlivých zemích mírně liší, ale jsou vesměs střízlivé, postupně naplnitelné
a postupně rozšiřovatelné. Slibovány a poskytovány jsou nejprve informační
služby o veřejné správě, o právech a povinnostech občana vůči správě (státu).
Ty jsou podávané formou srozumitelných návodů, jak postupovat v konkrétních
životních situacích. Následuje elektronicky poskytované poradenství ke klíčovým
otázkám (daně, sociální dávky atp.), dalším krokem bývá elektronické
poskytování příslušných formulářů.
Podpora malého a středního podnikání
Jako krok na podporu malého a středního podnikání se většina vlád
prostřednictvím svých správ snaží zajistit maximální podporu národnímu malému a
střednímu podnikání (MSP). Jde o podporu formou zjednodušování administrativy
spojené s podnikáním a zajištění účinného informačního a poradenského servisu.
Zvláštní pozornost je věnována elektronické podpoře výběru daní a sociálního a
nemocenského pojištění. Jednotlivé země se přitom liší rozsahem "informatizace"
tohoto druhu služeb od elektronicky podporovaného poradenství a poskytování
formulářů, přes zjednodušení výpočtu a procedury podávání daňových přiznání a
výpočtů pojistných částek, po automatizaci vlastních plateb. Právě služby
týkající se MSP bývají integrovány jako první. Přitom ale platí princip
možnosti volby, tzn. občan si může zvolit, zda využije služeb poskytovaných
tradičním způsobem nebo elektronického servisu.
ICT opatření v širším rámci reformy
Důležité je, že technické a technologické zajištění integrace navazuje na celý
řetezec změn dotýkajících se systému veřejné správy. Sem patří ku příkladu tzv.
regulatorní reforma (a s ní související zjednodušení administrativních procedur
a předpisů a způsobů jejich uplatňování v praxi) nebo již dříve zmíněná
orientace správy na potřeby občana. Integrované služby jsou zaváděny v souladu
s platným právním rámcem a jejich příprava bývá součástí celého důsledně
koordinovaného komplexu změn zákonů. V této souvislosti je dobré zmínit i
pozoruhodnou schopnost některých vlád aktivně zapojit do řešení stěžejních
úkolů různorodé týmy odborníků z řad veřejné správy i odborné veřejnosti.
Takovéto zapojení odborných kapacit prostřednictvím celé škály tematických
poradních orgánů nebo řešitelských skupin umožňuje obdivuhodnou rychlost a
praktickou realizovatelnost rozsáhlých změn. To platí i pro přípravu a proces
reformy veřejné správy a speciálně pro oblast využití ICT v této reformě.
V Čechách vkládáme zřejmě pod vlivem dynamického rozvoje v oblasti ICT a díky
všeobecně malé obeznámenosti s teorií veřejné správy, neúměrné naděje do
velkorysých technicko-technologických řešení. Ta jsou sice realizovatelná, ale
sama o sobě bez podstatných změn ve správní oblasti nepředstavují spásu, spíše
nebezpečí. Osobně považuji ICT za klíčový nástroj reformy veřejné správy, ale
nevěřím v přínos a funkčnost rozsáhlé integrace informačních systémů veřejné
správy za stávajících podmínek. Českou snahu odstranit malou výkonnost veřejné
správy pomocí státního informačního systému přirovnám (s trochou nadsázky) k
očekávání žáka, který si představuje, že bude jednou doktorem nebo inženýrem,
ale zatím si neuvědomuje, že bude muset nejprve absolvovat střední školu a
složit maturitu.
Úhel pohledu na veřejnou správu a roli IT v ní
Smyslem tohoto textu není poučovat, ale pootočit zrcadlem, jehož
prostřednictvím se můžeme vidět. Domnívám se totiž, že mnohé z výtek Evropské
komise, které souvisejí s přípravami na vstup do Evropské unie, např. vůči
stavu veřejné správy, jsou dlouhodobě opomíjeny nebo podceňovány právě proto,
že je nevnímáme jako upozornění na oblasti, v nichž se skutečně chováme jinak
(anomálně). Nejde přitom jen o srovnání se zeměmi EU a našimi středoevropskými
sousedy. Podle stejných kritérií jsou souběžně hodnoceny všechny středoa
východoevropské země, které jsou adepty na vstup do EU. V tomto kontextu jsou
mnohá opatření uskutečněná v pobaltských zemích, ale také např. v Rumunsku nebo
Bulharsku hmatatelnější než u nás. To se týká i jasného místa ICT v přijatých
strategiích reforem veřejné správy těchto zemí.
V průběhu 90. let bylo v České republice uskutečněno několik kroků, které
směřovaly k reformě státní správy a jejího administrativního systému.
Strategické materiály, které byly připraveny českými vládami v souvislosti s
reformou veřejné správy, však byly zaměřeny pouze na vybraná témata. Akcent byl
kladen na právní souvislosti připravovaných opatření a žádný z těchto materiálů
nezvažoval ani nezmiňoval možnost využití ICT ve správní reformě. Na druhé
straně koncepční materiály Úřadu pro státní informační systém odkazovaly na
možnosti ICT v refor-mě veřejné správy, ale často nešťastně
bez znalosti širších souvislostí a s neúměrným akcentem na státní informační
systém (ve smyslu evidencí). Toto zaměření sice vyplývá z názvu instituce, ale
z pohledu reformy veřejné správy představuje pouze dílčí část. Osobně kladně
hodnotím proreformní činnost ÚSIS za dvě zdánlivě nenápadné aktivity, které
jsou plně v duchu evropské praxe. Prostřednictvém Internetu jsou od počátku
roku 1998 průběžně k diskusi zveřejňovány připravované návrhy zákonů a koncepcí
a postupně jsou takto publikovány zahraniční a mezinárodní dokumenty a odkazy,
týkající se využívání ICT ve veřejné správě.
Projekt Phare "Zdokonalování veřejné správy"
Mezi postupné kroky k reformě veřejné správy je možné přiřadit i projekt Phare
"Zdokonalování veřejné správy", který probíhá pod řízením Národního
vzdělávacího fondu (http://www.nvf. cz) od konce roku 1997. K jeho úkolům
patřila podpora větší komplexnosti reformy veřejné správy v České republice a
zohlednění požadavků souvisejících se vstupem České republiky do EU. Díky
proměnám politické scény projekt od prvopočátku provázela četná úskalí, přesto
se podařilo navázat na již dříve uskutečněné kroky, rozšířit je o nadresortní
pohled a určitou horizontální provázanost a doplnit o mezinárodní srovnání. S
dílčími výstupy projektu a zahraničními zkušenostmi byla postupně seznamována
odborná veřejnost a okruh osob, které se tematem aktivně zabývají, se rozrůstá
a nabývá na profesní pestrosti. Problematika informačních a komunikačních
technologií byla v různém rozsahu zohledňována ve všech fázích projektu.
Hlavním výstupním materiálem je Návrh strategie reformy veřejné správy určený
pro gestora projektu, ministerstvo vnitra (sekci pro reformu veřejné správy), a
jeho prostřednictvím vládě České republiky. Návrh se zabývá: základními cíli a
zásadami reformy; evropskou dimenzí reformy; decentralizací a územně-správní
reformou; reformou klíčových procesů, financování veřejné správy, organizace a
řízení ve veřejné správě; sektorovými reformami; reformou řízení a rozvoje
lidských zdrojů; posílením demokratické kontroly veřejné správy a organizací a
řízením procesu reformy.
Stav ICT v české veřejné správě
Mnoho situací, kterým čelíme, patří mezi normální vývojové kroky a musejí nebo
musely se s mimi vypořádat i jiné země (nekoordinovaný vznik a budování
informačních systémů a následné zjištění, že systémy spolu nemohou bez
složitých opatření komunikovat; zaostávání legislativních změn za dynamickým
technologickým vývojem; počáteční odlišnost pohledu odborníků IT a veřejné
správy na potřebnost a přínosnost IT; tradiční neochota veřejné správy k
inovacím a protipólně zkracující se inovační cyklus IT atd.). Některé naše
současné těžkosti jsou tedy normální. Neobvyklá je jejich kumulace v poměrně
krátkém časovém období a fakt, že jsou uskutečňovány v provázanosti s
dalekosáhlými a obdobně zhuštěnými změnami v jiných oborech. Přes tuto
historickou skutečnost se podařilo uskutečnit v České republice během relativně
krátkých deseti let mnoho dalekosáhlých pozitivních změn.
Širší prostředí pro využívání ICT v české veřejné správě je příhodné. ČR má
značnou počítačovou gramotnost i vybavenost, základnu odborníků i
podnikatelských subjektů v oblasti informatiky. V posledních letech byly
velké objemy dat, včetně prostorových, převedeny do digitální podoby, vznikla
řada aplikací pro práci správních orgánů a mnohé úspěšně obstojí v mezinárodním
srovnání. Postupně je rozšiřová-na komunikační infrastruktura a zkvalitňovány
telekomunikační služby. Elektronická pošta a Internet se stávají samozřejmostí.
Mezi běžné oblasti využití IT v české veřejné správě patří podpora (1)
administrativních činností, (2) finančního řízení a (3) tvorby a správy
evidencí, registrů aj. informačních systémů a (4) správy finančních prostředků
státního rozpočtu (daně, cla, sociální dávky a dotace). Existuje však celá řada
oblastí, kde dosud není nabídka a kapacita ICT dostatečně využita, např.
podpora personálního řízení, systematická komunikace a výměna informací v rámci
veřejné správy i mezi správou a občanem, různé formy veřejné kontroly.
Obzvláště je třeba upozornit na
dosud nedostatečné využití ICT v rámci normotvorných, plánovacích a
koncepčních, ale i rozhodovacích činností.
Běžně kritizované slabiny užívání IT v české veřejné správě (malá koordinace
při budování informačních systémů, neefektivnost investic do IT a nedostatky v
legislativě a jejím naplňování) se netýkají technologií samých, ale pravidel
pro pořizování a provozování IT. Co se ve výčtu slabin dosud neobjevuje, je
poměrně malé povědomí odborníků ICT o veřejné správě, jejích úkolech,
terminologii atd. a naopak odborníků správního práva a vědy, ale i také
vedoucích pracovníků a některých specialistů působících ve veřejné správě o
možnostech, které ICT nabízejí. Z toho bohužel vyplývá poměrně malá schopnost
vzájemně komunikovat a spolupracovat. To je jedna ze stěžejních bariér
jakýchkoli možných zlepšení. Mají-li ICT najít v rámci veřejné správy místo,
které jim patří, a má-li mít reforma veřejné správy potřebný rozsah a dopad, je
nutné soustředit pozornost a energii na vzájemné přiblížení a součinnost těchto
velmi odlišných profesních pohledů a odborných skupin.
8 2738 / jaf









Komentáře
K tomuto článku není připojena žádná diskuze, nebo byla zakázána.